FD-column Laura van Geest over doelmatig optreden

Toezichthouden is een kunst, geen wetenschap

De krant staat bol van het nieuws over personeelsschaarste en stijgende lonen. Hét moment om een flinke sprong in de arbeidsproductiviteit te zien, zou je denken. Maar nee, volgens onderzoek van PwC ontwikkelt de productiviteit in de marktsector zich amper en is deze bij de overheid zelfs dalend. Tussen 2015 en 2021 is de overheid 9% minder efficiënt geworden. Als voorzitter van een toezichthouder die door heffingen op de sector wordt gefinancierd, krab je je toch even achter de oren.

Dat overheidsdiensten een lagere productiviteitsgroei kennen dan de markt stond dankzij Baumol helder op het netvlies, maar negatief? Nu is het meten van de productiviteit van de overheid notoir lastig. Want wat is eigenlijk de beoogde output of outcome?

Eerlijke en transparante markten en duurzaam financieel welzijn in Nederland, dat is de missie van de AFM. Wanneer ben je dan doelmatig? Wat zijn passende indicatoren voor je productiviteit? PwC rekent bij de AFM met het aantal instellingen dat onder toezicht staat als proxy voor output. Als onderzoeker is dat misschien te billijken, bij gebrek aan beter. Het is minder behulpzaam als je, zoals ik, oprecht geïnteresseerd bent in een doelmatige inzet van middelen. In de PwC-benadering daalt binnenkort onze productiviteit, nu de AFM extra geld krijgt voor het toezicht op de digitale weerbaarheid van onze bestaande populatie.

Bij peer reviews van internationale instellingen als FATF en ESMA zijn boetes een favoriete indicator. Steevast krijgt Nederland de opmerking dat we weinig aan formele handhaving doen, zoals het opleggen van boetes. Toegegeven, de boete is niet het eerste instrument waar de AFM naar grijpt. Het is een arbeidsintensieve (en dure!) manier om organisaties tot naleving te bewegen. Je moet grondig onderzoek doen. Onder invloed van het toeslagendebacle hebben rechters de lat voor bewijs bovendien verhoogd.

De signaalwerking richting de sector als geheel verloopt ook traag. Instellingen mogen natuurlijk bezwaar maken, in beroep bij de rechter en vervolgens in hoger beroep. Hoewel de AFM verplicht is boetes te publiceren, kunnen partijen keer op keer de rechter vragen die publicatie aan te houden. Met de oplopende doorlooptijden bij de rechterlijke macht passeert tussen de overtreding en de uiteindelijke oplegging van boete en publicatie al gauw drie jaar. Niet bepaald instant feedback. Geen reden om geen boetes uit te delen, want boetes hebben ook de functie van leed toedeling, straf. Het gaat om méér dan alleen doelmatigheid.

Wat werkt wél snel en effectief? Of in de woorden van Marc Lammers – voormalig coach van het in Bejing zegevierende Oranje dames hockeyteam: wat is de strafcorner van de AFM? Informele interventies! Niet lekker meetbaar, wel onderbouwd met gedragswetenschappelijk bewijs.

Wetenschappers laten zien dat sociale normen en heldere verwachtingen ervoor zorgen dat mensen het belangrijker vinden regels na te leven. Uitgaande van de gedachte dat normconform gedrag samenhangt met weten, willen en kunnen, verhelderen we als AFM onze verwachtingen, met rondetafels, toezichtgesprekken, publicaties van goede voorbeelden of beleidsuitingen, en gaan we in gesprek met de instellingen of hun brancheorganisaties. De wetenschap toont ook dat mensen meer openstaan voor gedragsverbetering als je ze aanspreekt op hun (gebrek aan) competenties dan op hun (gebrek aan) moraliteit. En uiteindelijk worden instellingen nog steeds gerund door mensen.

Wanneer ga je voor informele interventies, wanneer is formele handhaving aangewezen? Als het gaat om bekende instellingen en nieuwe wetgeving op nieuw terrein dan klinkt verwachtingsmanagement als een logische stap. Denk bijvoorbeeld aan de grote hoeveelheid duurzaamheidswetgeving. Maar als wetgeving een langverwachte reactie is op wantoestanden, liggen formele wapens meer in de rede. Denk aan crypto’s, of eerder het provisieverbod. Dan moet de norm helder gesteld worden. Dat geldt ook als partijen zich doof blijven houden voor de hints van de toezichthouder.

Toezichthouden is een kunst, geen wetenschap. De boete zal altijd onderdeel blijven van de gereedschapskist, maar met informeel optreden ben je in veel gevallen effectiever en doelmatiger. Dat was altijd al zo, maar geldt sterker nu het rechtssysteem piept en kraakt. Nu internationaal nog de collega’s overtuigen, want in een wereld waarin toezicht naar elkaar toegroeit zou het jammer zijn deze doelmatige aanpak te zien eroderen.