Voorstellen – Wijzigingsrichtlijn Voor Accountantsorganisaties

Voorstel Europese Commissie

a. De regels die betrekking hebben op (het toezicht op) accountantsorganisaties die OOB’s controleren, worden opgenomen in de Verordening. Dit betekent dat de artikelen 22, 25 en 27 t/m 30 SAD geen betrekking meer hebben op OOB-accountantsorganisaties, tenzij de Verordening dit uitdrukkelijk bepaalt. De artikelen 32 t/m 36 SAD (‘publiek toezicht en regelingen tussen de Lidstaten op toezicht – en regelgevingsgebied’) zijn alleen van toepassing op OOB-accountantsorganisaties voor zover het toezicht op de naleving betrekking heeft op de goedkeuring en registratie van externe accountants en accountantsorganisaties.

b. De definitie van ‘wettelijke controle’ in artikel 2 SAD wordt gewijzigd. Niet alleen de controles van financiële verantwoordingen die door de EU verplicht zijn gesteld vallen eronder, maar ook de controles die de Lidstaten verplicht opleggen aan kleine ondernemingen. Wanneer een kleine onderneming vrijwillig besluit om haar jaarverslaggeving te laten controleren, dan wordt deze controle eveneens aangemerkt als een wettelijke controle.

c. De definitie van ‘organisatie van openbaar belang’ in artikel 2 SAD wordt gewijzigd.

d. De volgende definities worden toegevoegd: kleine ondernemingen en middelgrote ondernemingen, Lidstaat van herkomst (‘home Member State’) en Lidstaat van ontvangst (‘host Member State’).

Wijzigingen ten opzichte van de huidige Nederlandse situatie

Met name de uitbreiding van de definitie van wettelijke controle zal grote consequenties hebben voor de Nederlandse situatie. Hoewel in de Nederlandse wet- en regelgeving geen controleplicht bestaat voor kleine ondernemingen, worden in Nederland wel veel vrijwillige controles uitgevoerd. Deze controles worden ook verricht door accountantsorganisaties die onder de huidige definitie geen wettelijke controles verrichten en derhalve geen vergunning van de AFM (nodig) hebben. Met de voorgestelde uitbreiding van de definitie van wettelijke controle, zullen meer accountantsorganisaties onder toezicht komen te vallen.

Conclusie

a. De AFM onderschrijft de wenselijkheid van eenduidige en geharmoniseerde regels voor OOB-accountantsorganisaties binnen de Europese Unie. Dit kan worden bereikt door middel van een verordening. Daarbij kan wel worden opgemerkt dat het feit dat wordt gewerkt met een verordening waarin ook juist de gevoelige onderwerpen zijn opgenomen de voortgang in de besluitvorming niet zal bevorderen.

b. Dit voorstel leidt naar verwachting tot een enorme uitbreiding van het aantal wettelijke controles in Nederland. De AFM is geen eenduidig voorstander van de voorgestelde wijziging. Het incorporeren van vrijwillige controles zal de duidelijkheid in de markt wellicht ten goede komen, maar gelijkertijd moet worden voorkomen dat het typische segment van kleine ondernemingen met deze bepaling onder toezicht van de AFM komt te vallen.

c. Verwezen wordt naar de conclusie onder Voorstellen - Verordening: Reikwijdte van de verordening.

d. De AFM heeft geen bezwaren tegen de toevoeging van deze definities in de SAD.

Voorstel Europese Commissie

a. Het is Lidstaten niet meer toegestaan om te bepalen dat een meerderheid van de stemrechten of kapitaal in een accountantsorganisatie in handen moet zijn van accountants of accountantsorganisaties (zie art. 1 3e lid, onderdeel b, ontwerprichtlijn, artikel 3 SAD). Er worden uitsluitend eisen gesteld aan de vakbekwaamheid van de meerderheid van de dagelijks beleidsbepalers van accountantsorganisaties.

b. De ontwerprichtlijn introduceert een ‘Europees paspoort’ voor accountantsorganisaties (zie art. 1 4e lid, ontwerprichtlijn, nieuw artikel 3b SAD). Dit betekent dat accountantsorganisaties ook in andere Lidstaten hun diensten mogen verrichten onder de voorwaarde dat de externe accountant is goedgekeurd in de Lidstaat van ontvangst. De Lidstaat van ontvangst registreert een dergelijke accountantsorganisatie uit een andere Lidstaat op basis van een bewijs van registratie in de Lidstaat van herkomst.

c. De ontwerprichtlijn introduceert een ‘Europees paspoort’ voor externe accountants (zie art. 1 4e lid, ontwerprichtlijn, nieuw artikel 3a SAD). Een externe accountant mag in andere Lidstaten tijdelijke of incidentele diensten verrichten. De artikelen 5 t/m 9 van de Richtlijn erkenning beroepskwalificaties (PB EG L 255, p. 22.) zijn dan van toepassing op deze vrije beroepsuitoefening. Dit betekent onder andere dat de externe accountant de toezichthouder in de Lidstaat van ontvangst vooraf, of in dringende gevallen achteraf, van de door hem verrichte dienst in kennis stelt. Wanneer een externe accountant zich permanent wil vestigen in een andere Lidstaat, dan zal die Lidstaat de externe accountant laten kiezen tussen een proeve van bekwaamheid of een aanpassingsstage van ten hoogste drie jaar. De toezichthouders in de Lidstaten zullen verder meer met elkaar moeten samenwerken op het gebied van de scholing van accountants, mede met het oog op de harmonisatie van de eisen voor de proeve van bekwaamheid en de aanpassingsstage. Voor zover de convergentie van eisen betrekking heeft op de wettelijke controle van OOB’s zullen zij ook met ESMA moeten samenwerken (zie art. 1, 7e lid, ontwerprichtlijn (artikel 14 SAD).

Wijzigingen ten opzichte van de huidige Nederlandse situatie

Op grond van de huidige wetgeving moet een meerderheid van de stemrechten in een accountantsorganisatie worden gehouden door accountantsorganisaties, auditkantoren of controlebevoegde accountants. Deze eis zal komen te vervallen. Verder mogen accountantsorganisaties met een vergunning van de AFM op grond van de huidige wetgeving uitsluitend in Nederland wettelijke controles verrichten. Wanneer zij hun controlediensten willen uitbreiden naar een andere Lidstaat, zullen zij in die Lidstaat moeten worden geregistreerd, waarbij een inhoudelijke beoordeling plaatsvindt. Dit uitgangspunt geldt binnen de hele EU. De ontwerprichtlijn introduceert een Europees paspoort waarbij de registratie in een andere Lidstaat plaatsvindt op basis van bewijs van inschrijving in de Lidstaat van herkomst en dus zonder inhoudelijke beoordeling. De ontwerprichtlijn brengt ten slotte de bepaling voor de toelating van individuele externe accountants in lijn met de bepalingen van de Richtlijn inzake de erkenning van beroepskwalificaties.

Conclusie

a. De voorgestelde regels liberaliseren de toegang tot kapitaal voor accountantsorganisaties, doordat het eigendom en de zeggenschap niet langer in meerderheid in handen hoeven te zijn van accountants(organisaties). De AFM ziet geen bezwaren tegen deze liberalisering. Het is wel van belang dat de dagelijkse leiding van de accountantsorganisatie in handen is van personen die voldoende kennis hebben van en inzicht hebben in wettelijke controles en de daartoe te verrichten werkzaamheden en de te hanteren methoden.

b. De ontwerprichtlijn vergemakkelijkt de toegang voor accountantsorganisaties tot de (Europese) auditmarkt. Een Europees paspoort bevordert de grensoverschrijdende mobiliteit van accountants en accountantsorganisaties en het ontstaan van pan-Europese accountantsorganisaties. Overigens betekent een Europees paspoort ook dat de AFM zal moeten vertrouwen op het systeem van toezicht en handhaving in andere Lidstaten. Echter, in veel Lidstaten wordt op dit moment de huidige SAD nog niet ten volle of niet uniform toegepast (bijvoorbeeld ten aanzien van de betrouwbaarheidstoets van beleidsbepalers). Vooralsnog kan de AFM dus nog niet bij voorbaat vertrouwen op het toezicht in dergelijke Lidstaten.

c. Vanuit het oogpunt van harmonisatie en het vrije verkeer van personen en diensten, is de AFM voorstander van het in lijn brengen van de toelating van externe accountants met de eisen in de Richtlijn inzake de erkenning van beroepskwalificaties. Het is bij het verrichten van wettelijke controles van belang dat niet alleen kennis aanwezig is van de geharmoniseerde internationale controlestandaarden, maar ook van de specifieke nationale wet- en regelgeving in die Lidstaat (in Nederland bijvoorbeeld het Burgerlijk Wetboek, de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft), de fiscale wetgeving en specifieke gedrags- en beroepsregels). Een externe accountant die tijdelijk of incidenteel wettelijke controles verricht in een andere Lidstaat hoeft geen proeve van bekwaamheid af te leggen of een aanpassingsstage te doorlopen. Een externe accountant die zich permanent wil vestigen in een andere Lidstaat moet dit wel. Dit lijkt echter niet consistent met het uitgangspunt dat de externe accountant voldoende vakbekwaam moet zijn om de wettelijke controles uit te voeren in overeenstemming met de geldende (nationale) wet- en regelgeving. Bij tijdelijke of incidentele wettelijke controles zal mogelijk de benodigde kennis op een andere wijze binnen het controleteam aanwezig moeten zijn om te kunnen voldoen aan de binnen die Lidstaat geldende wet- en regelgeving.     

Voorstel Europese Commissie

De Lidstaten worden verplicht ervoor te zorgen dat accountantsorganisaties en externe accountants de wettelijke controles uitvoeren in overeenstemming met internationale controlestandaarden (zie art. 1, 12e lid, ontwerprichtlijn (artikel 26 SAD)). Onder internationale controlestandaarden worden de International Standards on Auditing (ISA’s) verstaan en de daarbij behorende andere statements en standaarden die deel uitmaken van het Clarity Project van de International Federation of Accountants (IFAC) voor zover deze relevant zijn voor de wettelijke controle. De Lidstaten mogen (onder voorwaarden) controlewerkzaamheden of -vereisten die een aanvulling zijn op de internationale controlestandaarden, uitsluitend verplicht stellen indien deze voortvloeien uit specifieke nationale wettelijke vereisten die verband houden met de reikwijdte van wettelijke controles van jaarrekeningen. Lidstaten kunnen niet langer (delen van) internationale controlestandaarden uitsluiten.

Wijzigingen ten opzichte van de huidige Nederlandse situatie

In Nederland heeft de beroepsorganisatie NBA de ISA’s al volledig geïmplementeerd in de Nadere voorschriften controle- en overige standaarden (NVCOS). Hierbij zijn geen aanvullende standaarden opgenomen of standaarden uitgesloten. Bij enkele toelichtende paragrafen zijn uitsluitend verwijzingen opgenomen naar specifieke nationale wet- en regelgeving.

Conclusie

De AFM is voorstander van de verplichte toepassing van de (Clarified) ISA’s, omdat daarmee de uitvoering van de wettelijke controles binnen Europa (verder) wordt geharmoniseerd. Daarbij is evenwel een adequate governance omtrent de totstandkoming van de ISA’s van belang. Zie bijvoorbeeld de conclusies van de Monitoring Group zoals gepubliceerd in het rapport “Review of the IFAC Reforms – Final Report” op 8 November 2010.     

Voorstel Europese Commissie

a. De bevoegde autoriteit (toezichthouder) is (eind)verantwoordelijk (zie art. 1, 15e lid, onderdeel a, ontwerprichtlijn (artikel 32, vierde lid, SAD)). voor de toelating en registerinschrijving van externe accountants en accountantsorganisaties , het kwaliteitsborgingsstelsel , de goedkeuring van gedrags- en beroepsregels, permanente educatie en onderzoeks- en tuchtregelingen . De bevoegde autoriteit mag uitsluitend nog taken delegeren aan andere autoriteiten of organisaties (zoals de beroepsorganisaties), die betrekking hebben op de goedkeuring en registratie van externe accountants en accountantsorganisaties. Dit mag nog alleen onder strikte voorwaarden en hierover moeten de andere Lidstaten worden geïnformeerd . De expliciete mogelijkheid dat beroepsorganisaties worden aangemerkt als bevoegde autoriteiten wordt geschrapt.

b. De eisen aan de bevoegde autoriteit worden aangescherpt:
 Beroepsbeoefenaren mogen niet betrokken zijn bij het bestuur van het stelsel van openbaar toezicht. De mogelijkheid dat Lidstaten toestaan dat een minderheid van beroepsbeoefenaren zijn betrokken bij het bestuur van het stelsel van publiek toezicht wordt geschrapt.
 Er moeten voldoende middelen zijn om onderzoeken te initiëren en uit te voeren.
 De bevoegde autoriteit moet bij een ieder informatie kunnen opvragen, eventueel personen kunnen ondervragen voor dit doel en de documenten van de externe accountant en de accountantsorganisatie kunnen inzien en kopieën maken.

Wijzigingen ten opzichte van de huidige Nederlandse situatie

Waar in de SAD nog werd gesproken over een kwaliteitsborgingsstelsel en een stelsel van publiek toezicht waarbinnen verschillende instanties of organisaties als bevoegde autoriteit konden worden aangewezen, waaronder ook beroepsorganisaties, legt de ontwerprichtlijn de volledige verantwoordelijkheid voor het gehele toezicht neer bij één bevoegde autoriteit (toezichthouder). In de Nederlandse situatie zou dit betekenen dat sommige activiteiten waarvoor nu de beroepsorganisaties respectievelijk de minister van Financiën verantwoordelijk zijn, de AFM verantwoordelijk zou moeten worden, waaronder de permanente educatie en de goedkeuring van gedrags- en beroepsregels. Verder expliciteert de ontwerprichtlijn dat het beheer en de organisatie van periodieke toezichtonderzoeken (‘inspecties’) bij niet-OOB-accountantsorganisaties ligt bij de toezichthouder en niet (langer) bij een beroepsorganisatie. In de huidige Nederlandse situatie is de AFM al formeel (eind)verantwoordelijk voor het gehele toezicht op alle accountantsorganisaties die wettelijke controles verrichten. Echter, in de praktijk wordt een belangrijk deel van de werkzaamheden in het kader van periodieke toezichtonderzoeken bij niet-OOB-accountantsorganisaties op basis van een convenant georganiseerd en uitgevoerd door de SRA.

De toelating en registratie van accountants kent in Nederland een zeker ‘getrapt’ model. De beroepsorganisaties zijn verantwoordelijk voor de toelating tot de markt van registeraccountants (RA) en Accountants-Administratieconsulenten (AA) die voldoen aan de toelatingseisen van de SAD . Vervolgens dient een externe accountant, verantwoordelijk voor de uitvoering van wettelijke controles, op grond van de Nederlandse wetgeving altijd een RA of een certificeringsbevoegde AA te zijn. De AFM houdt een openbaar register van externe accountants. Met de voorgestelde delegatiebevoegdheden in de ontwerprichtlijn, blijft dit getrapte toelatings- en registratiemodel mogelijk.

De (aangescherpte) eisen aan de bevoegde autoriteit (toezichthouder) zijn grotendeels al geïmplementeerd in de Nederlandse wet- en regelgeving. De uitbreiding van de verantwoordelijkheden en taken van de toezichthouder zullen echter wel moeten leiden tot een uitbreiding van de middelen die de toezichthouder tot zijn beschikking heeft om deze verantwoordelijkheden en taken op zich te kunnen nemen.

Conclusie

a. De AFM is vooralsnog niet helemaal overtuigd van de noodzaak om de volledige verantwoordelijkheid voor het gehele toezicht neer te leggen bij één bevoegde autoriteit (in casu de AFM). Aangezien de beroepsorganisaties op dit moment al verantwoordelijk zijn, en via de delegatiebevoegdheid naar verwachting ook verantwoordelijk zullen blijven, voor de toelating en registratie van accountants, lijkt het voor de hand liggen dat de beroepsorganisaties ook verantwoordelijk blijven voor de permanente educatie van die accountants.

De AFM staat indifferent tegenover de vraag welke autoriteit de bevoegdheid zou moeten hebben de gedrags- en beroepsregels goed te keuren die door de beroepsorganisaties worden opgesteld. In de praktijk gebeurt dit al in goede onderlinge afstemming tussen de minister van Financiën en de AFM.

Indien de AFM het beheer en de organisatie van periodieke toezichtonderzoeken (‘inspecties’) bij niet-OOB-accountantsorganisaties moet gaan uitvoeren, dan zal dit aanzienlijke extra middelen vergen. De AFM ziet in het huidige model een werkbaar alternatief, waarbij de AFM de volledige (eind)verantwoordelijkheid draagt voor het gehele toezicht en de SRA (en op termijn ook de NBA) op basis van een convenant de periodieke toetsingen organiseert en uitvoert. De AFM maakt dan voor de invulling van haar verantwoordelijkheden gebruik van de uitkomsten van die toetsingen.

b. Met het oog op harmonisatie binnen de gehele EU, is de AFM voorstander van het expliciet opnemen van deze eisen aan de bevoegde autoriteit, waaronder de bevoegdheden, in de ontwerprichtlijn.            

Voorstel Europese Commissie

De Lidstaten moeten ervoor zorgen dat de mate waarin de controlestandaarden worden toegepast op middelgrote ondernemingen proportioneel is aan de schaal en complexiteit van deze ondernemingen (zie art. 1, 20e lid, ontwerprichtlijn (nieuwe artikelen 43a en 43b SAD)). De Lidstaten mogen de beroepsorganisaties verzoeken richtsnoeren uit te brengen over de proportionele toepassing van de controlestandaarden. De toezichthouder moet in het toezicht rekening houden met de proportionele toepassing van de controlestandaarden. Dit geldt eveneens wanneer Lidstaten de wettelijke controle van jaarrekeningen van kleine ondernemingen verplicht stellen*. Wanneer Lidstaten regels hebben voor de uitvoering van een ‘limited review’ van de jaarrekening van kleine ondernemingen, zijn Lidstaten niet verplicht om hierop de controlestandaarden van toepassing te doen zijn.

Wijzigingen ten opzichte van de huidige Nederlandse situatie

In Nederland zijn kleine ondernemingen vrijgesteld van de verplichting voor het laten controleren van hun jaarrekening, tenzij zij als OOB moeten worden aangemerkt. Voor alle controleopdrachten, ongeacht de omvang of complexiteit van de controlecliënt, zijn de controlestandaarden van toepassing. De veelal op principes gebaseerde bepalingen in die controlestandaarden bieden de mogelijkheid om de praktische toepassing ervan aan te passen aan de omvang en de complexiteit van de controlecliënt. De NBA heeft in oktober 2011 een handleiding gepubliceerd over de toepassing van de controlestandaarden bij controles in het MKB. In de huidige Nederlandse wet- en regelgeving zijn geen bepalingen opgenomen over het uitvoeren van een ‘limited review’ bij kleine ondernemingen.

Conclusie

De AFM onderschrijft het standput van IFAC en van de NBA dat de huidige controlestandaarden (ISA’s) ook toegepast moeten en kunnen worden bij de controle van jaarrekeningen van kleine en middelgrote ondernemingen. Het is van belang dat gebruikers van jaarrekeningen erop kunnen vertrouwen dat de mate van zekerheid die een accountant toevoegt door het uitvoeren van een controle voor alle controleopdrachten gelijk is, ongeacht de omvang of de complexiteit van de controlecliënt. De AFM is ook van mening dat de controlestandaarden in de praktijk zodanig moeten worden toegepast dat de controle aansluit bij de specifieke kenmerken van de controlecliënt. De AFM hanteert dit uitgangspunt van proportionaliteit dan ook in haar toezicht. Voor zover kleine ondernemingen niet langer een vrijwillige controle willen laten uitvoeren zodra die ook als wettelijke controle moet worden aangemerkt, dan zou een andersoortige opdracht, met een transparant andere mate van zekerheid, zoals een ‘limited review’, een alternatief kunnen zijn.

* In een recent richtlijnvoorstel van de Commissie worden kleine ondernemingen vrijgesteld van de verplichting om een wettelijke controle van hun jaarrekening te laten uitvoeren (zie artikel 34 van de ontwerprichtlijn COM (2011) 684 final, 25.10.2011). Lidstaten mogen dit overigens nog wel vereisen. De controleplicht blijft gelden voor middelgrote ondernemingen. Wanneer een kleine of middelgrote onderneming een OOB is, dan gelden de specifieke vereisten die zijn opgenomen in de Verordening.

Voorstel Europese Commissie

Naast bepalingen voor accountantsorganisaties die wettelijke controles verrichten, bevat de SAD regels voor (het toezicht op) auditorganisaties van een derde land. Auditorganisaties van een derde land zijn organisaties die zich moeten registreren in een Lidstaat indien zij een controleverklaring afgeven bij de (geconsolideerde) jaarrekening van een onderneming die haar statutaire zetel buiten de Europese Unie heeft en waarvan de verhandelbare effecten zijn toegelaten tot de handel op een gereglementeerde markt in die Lidstaat. Deze registratieplicht geldt echter niet indien de betreffende controlecliënt uitsluitend uitstaande schuldbewijzen heeft uitgegeven met een nominale waarde per eenheid van ten minste € 50.000 die al vóór 31 december 2010 waren toegelaten tot de handel aan de gereglementeerde markt. Indien de uitstaande schuldbewijzen van de betreffende controlecliënt sinds 31 december 2010 zijn toegelaten tot de handel aan de gereglementeerde markt, dan geldt een grensbedrag van € 100.000 (zie art 1, 21e lid, a, ontwerprichtlijn (artikel 45, eerste lid, SAD)).

Wijzigingen ten opzichte van de huidige Nederlandse situatie

De vrijstellingsgrens voor auditorganisaties van een derde land wordt opgehoogd en is consistent met de beperking van vergelijkbare vrijstellingen in andere toezichttaken. De verhoging betekent dat mogelijk minder auditorganisaties van een derde land kunnen worden vrijgesteld van de registratieplicht bij de AFM, omdat minder controlecliënten voldoen aan de vrijstellingsbepaling. De ontwerprichtlijn bevat verder geen andere inhoudelijke wijzigingen ten opzichte van de huidige wet- en regelgeving voor auditorganisaties van een derde land.

Conclusie

De AFM heeft geen bezwaren tegen het voorstel om de vrijstellingsgrens te verhogen. Echter, de AFM had verwacht dat de ontwerprichtlijn meer wijzigingen zou bevatten betreffende het toezicht op auditorganisaties van een derde land. De Europese toezichthouders hebben meermalen de Europese Commissie verzocht om de SAD op verschillende punten te verduidelijken of te vereenvoudigen. Tot op heden heeft de Europese Commissie hier geen gehoor aangegeven. Deze gewenste verduidelijkingen hebben onder andere betrekking op de volgende punten:

• Auditorganisaties van een derde land moeten zich in alle Lidstaten van de Europese Unie registreren waar hun controleclienten beursgenoteerd zijn. Er is geen Europees paspoort. De voorstellen van de Europese Commissie bevatten nu wel een dergelijk Europees paspoort voor accountantsorganisaties. Indien ook voor auditorganisaties van een derde land een Europees paspoort wordt geintroduceerd, zou dit de administratieve lasten verlagen voor zowel de desbetreffende auditorganisaties als de betrokken toezichthoudende instanties in de verschillende Lidstaten. 
• Een auditorganisatie van een derde land wordt als zodanig aangemerkt als haar controlecliënt is gevestigd in een derde land en beursgenoteerd is in een Lidstaat van de Europese Unie, ongeacht de vestigingsplaats van die auditorganisatie. Dit betekent dat onder de huidige regelgeving ook auditorganisaties die zijn gevestigd in een Lidstaat van de Europese Unie worden aangemerkt als auditorganisaties van een derde land. Deze auditorganisaties moeten zich dan ook als auditorganisatie van een derde land registreren in de Lidstaat waar de controlecliënt beursgenoteerd is en vallen onder het toezicht van de toezichthoudende instantie in die Lidstaat. De AFM acht dit een onwenselijke situatie.