Terug

"Je hebt altijd gedonder nodig"

In het jaar dat de AFM 15 jaar bestaat interviewt Merel van Vroonhoven de allereerste bestuursvoorzitter van de AFM Arthur Docters van Leeuwen. Nieuwsgierig naar verschillen en overeenkomsten. Een gesprek over verleden, heden en toekomst. 

Afbeelding van Merel van Vroonhoven en Arthur Docters van Leeuwen

In het statige pand van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) aan het Lange Voorhout in Den Haag zitten 2 prominente personen uit de financiële wereld bij elkaar. Het geanimeerde gesprek gaat direct over datgene wat hen bindt: toezichthouden op financiële markten.

Merel: “Momenteel speelt de extreem lage rente een grote rol in de financiële markten. Maar ook, bijvoorbeeld, de technologische ontwikkelingen en internationalisering”, zegt Merel. “Wat waren de actuele dilemma’s in jouw tijd?”  

Arthur: “Een van de moeilijkste dingen in het begin vond ik het optuigen van een effectieve toezichtorganisatie. Vóór de STE (Stichting Toezicht Effectenverkeer, de voorloper van de AFM – red.) was er nog helemaal niets. Wij moesten vreselijk uitkijken, zeker politiek gezien. Want voor we het wisten kregen we steeds meer op ons bord. Taken die niets te maken hebben met toezicht op financiële markten en die uiteindelijk alleen maar tot ineffectiviteit zouden leiden. Zo kreeg ik het verzoek om ook toezicht te houden op loterijen. ‘Beleggen is ook een soort loterij’, zeiden ze dan. Ja, kom zeg!”  

Arthur: “En jij, Merel? Wat is voor jou de grootste verandering?”  

Merel: “De vergaande digitalisering en daarmee internationalisering. Whizzkids die met hun analyses meer invloed op de markt hebben dan analisten van ondernemingen, en sneller fraude opsporen dan accountants. En verkopers van financiële producten die nu héél snel iemand iets kunnen aansmeren, waar ook ter wereld. Vroeger moesten ze nog aanbellen om iets te verkopen of gingen mensen naar een adviseur. Nu hoeft de consument maar op een knopje te drukken en hij heeft iets gekocht. Die drempel is zó laag. Dat vraagt om een andere manier van toezicht. We moeten weten hoe mensen worden verleid en misleid. Daar hebben we nieuwe competenties en kennis voor nodig. Behalve met ijzersterke juristen, werken we nu ook met gedragswetenschappers, IT-ers en data-analisten. En die moeten ook weer samenwerken. We zoeken naar een nieuwe manier om samenhang in de organisatie te krijgen; daar is wel een parallel met het dilemma dat jij noemde.”  

Merel: “Ik zie de AFM als een organisatie die heel veel taken op een uitstekende manier verricht. Maar om klaar te zijn voor de toekomst en om in te spelen op de veranderingen in de markt moet de AFM op onderdelen anders en efficiënter gaan werken. Op verschillende manieren zijn we daarmee bezig. Hoe deden jullie dat in jouw tijd? Hoe zorgde je ervoor dat mensen de vaardigheden en juiste persoonlijke instelling hadden om hun werk goed te kunnen doen?”  

Arthur: “Wij hadden iedere dinsdagochtend overleg over de belangrijke toezichtzaken. Met de medewerkers zelf, dus niet met het management dat ertussen zat. ‘Nee, jij doet het onderzoek, dus jij vertelt’. En dan namen wij als bestuur de beslissingen over het toezicht. Dat was echt een ritueel, waarbij ik vaak als advocaat van de duivel optrad. Als toezichthouder moet je ongelooflijk rechtlijnig zijn, de feiten zijn heilig. De eerste vraag was dan ook altijd: ‘wat is er precies gebeurd?’ Een moeilijke vraag vaak, want dat was niet altijd even duidelijk. De medewerker mocht niet zeggen ‘volgens mij’ of ‘ik weet het niet precies’. Hij of zij mocht alleen maar zeggen ‘het zit zus en zo’. Kon hij dat niet, dan kwam hij over een week maar terug, als hij het wel zeker wist. De tweede vraag was: ‘waar staat dat dat niet mag’? Ook geen makkelijke vraag met die wrakke wetgeving van toen. De derde vraag was: ‘waarom moeten we ingrijpen?’ Het moet allemaal glashelder zijn, want als er bij de rechter over geknokt wordt, moet iedereen in de rechtszaal kunnen begrijpen waar het over gaat. Ook de journalist, en uiteindelijk het publiek.”

Merel: “Die derde vraag is ook nu zeer actueel. En is een vraag die wij ons als bestuur ook nu nog keer op keer blijven stellen. Wordt de kwaliteit van de markt beter als we ingrijpen? Nemen wij marktimperfectie weg? Of maken we het erger?” 

Arthur: “Ja, dat is een belangrijke vraag, want op zichzelf is ingrijpen van de toezichthouder natuurlijk al een marktimperfectie, als je niet uitkijkt. En dat leidt tot allerlei zaken die we niet willen. Moral hazard bijvoorbeeld: het fenomeen dat mensen of ondernemingen meer risico durven nemen als ze zich verzekerd wanen. Ze rekken de regels op: ‘de toezichthouder zal toch wel ingrijpen als ons bedrijf over de schreef gaat, dus we durven wel een stapje verder’. Dat vraagt om terughoudendheid en rechtlijnigheid van de toezichthouder.”  

Merel: “Precies! En die feitelijkheid moet tegenwoordig nog meer dan vroeger onderbouwd worden met data. Het is een van de redenen dat we hard hebben gewerkt, en nog werken, aan de vormgeving van ons datagedreven toezicht. Maar de twee andere vragen zijn nog steeds zeer relevant: ‘waar staat dat het niet mag’ en ‘waarom moeten we ingrijpen’? Het gáát niet alleen om een boetebesluit of een besluit tot handhaven. Als toezichthouder heb je een grote doos vol potentiële instrumenten, die je verstandig moet inzetten. Een goed voorbereid en zeer feitelijk gesprek met een voorzitter van een raad van commissarissen kan uiteindelijk veel meer impact hebben dan een boetebesluit. Net als publicatie van onderzoeksresultaten of een top 10-lijstje van goed presterende ondernemingen op een bepaald terrein. Want dan is de boete die een bedrijf krijgt feitelijk die van reputatieschade. En zeker in het laatste geval moet je zeer zorgvuldig zijn en je baseren op gedegen onderzoek. Als je een fout zou maken, is het leed niet te overzien.”

Merel: “Vanuit het huidige toezicht zien we dat de markt in hoog tempo enorm is veranderd door gevolgen van de financiële crisis en de toegenomen digitalisering. Hoe was dat vroeger eigenlijk? Wat was in jouw tijd de grootste verandering?” 

Arthur: “Dat is de zorgplicht, die voorheen nog niet bestond. We kregen een verzoekje van David Wright, de directeur van de Europese Commissie: ‘kunnen jullie niet iets voor de consument doen’? Dat was helemaal niet zo vanzelfsprekend en stuitte aanvankelijk op nogal wat weerstand in de Europese Commissie. Maar ik vond het belangrijk, dus ik heb het aangepakt. Dat werd de zorgplicht; de eis dat financiële dienstverleners in het belang van hun klanten handelen. De invoering daarvan in 2004 is wat mij betreft de meest maatgevende verandering in de verhouding tussen producent en consument. De financiële bijsluiter is daar een voorloper van. Ik vond dat die er moest komen. Vanwege de buitengewoon simpele gedachte dat op een potje jam ook staat wat erin zit. Het moest gewoon duidelijk zijn wat er in dat financiële product zit. Want mensen wisten dat vaak helemaal niet. Uit onderzoek bleek dat een derde van de mensen niet in staat is om uit te zoeken hoe zo’n gemengd financieel product werkt. Ook een derde is te goed van vertrouwen - ‘hij had zo’n keurige snor’ - en laat zich iets aansmeren zonder zich erin te verdiepen. De rest redt zich prima. Het is dus goed dat de zorgplicht er is. Alle rechtszaken die we nu zien rond de woekerpolissen baseren zich op het begrip zorgplicht. En tot grote schrik van de industrie breidt zich dat nog steeds verder uit.”

Merel: “Een van de vraagstukken van nu sluit daarop aan. Zorgplicht moet er ook komen als het gaat over gebruik van data, zeker nu die steeds meer over de landsgrenzen heen worden gebruikt. Maar hoe gaan we dat regelen met al die verschillende autoriteiten in verschillende landen?

Ik denk zelf dat een groot deel van de verantwoordelijkheid moet liggen bij ondernemingen zelf; bij de financiële ondernemingen en de techondernemingen. Die moeten zelf eerst begrijpen wat hun systemen doen, hoe ze tot besluiten komen en daar verantwoording over kunnen afleggen. De Europese wetgeving hiervoor sluit niet goed aan op de praktijk en gaat over alle sectoren heen. Lastig, want wetgevers en toezichthouders lopen altijd het risico achter de feiten aan te lopen. Dat is altijd al zo, maar nu gaan de ontwikkelingen wel héél hard én is de overlegstructuur met financieel toezichthouders en wetgevers te beperkt. De taakverdeling van ministeries en besturen moet beter gaan aansluiten op de maatschappelijke robotiserende samenleving.”

Arthur: “De totstandkoming van adequate Europese samenwerking tussen toezichthouders ging niet altijd van een leien dakje. Toen ik in 1998 bij de STE begon, bestond er nog geen echte Europese financiële markt, laat staan georganiseerd toezicht. Als je aandelen wilde overdoen van het ene land naar het andere, was dat buitengewoon ingewikkeld. Het was de laatste markt die nog Europees moest worden. Dus de Europese Commissie begon aan te dringen, en vroeg of we niet iets konden vormen. Dat is uiteindelijk de CESR geworden (The Committee of European Securities Regulators – red) de voorloper van ESMA (European Securities and Markets Authority – red). Een mooi resultaat, maar voordat je zover bent, ben je wel 8 jaar en een hoop discussies en verder!”

Merel: “Ik merk dat in mijn rol als voorzitter van Investor Protection and Intermediaries Standing Committee (IPISC) commissie van ESMA ook. Je moet eerst alle neuzen dezelfde kant op krijgen voor je meters kunt maken. Als dat lukt zijn alle discussies de moeite waard geweest. Ik ben er van overtuigd dat we samen, over de landsgrenzen heen, de samenwerking moeten zoeken. Juist omdat de consument achter zijn computer bij de aankoop van bijvoorbeeld binaire opties ook geen grens tegenkomt. De AFM speelt daar een actieve rol in en deed dat in jouw tijd ook al. Hoe ging dat destijds?”

Arthur: “Zonder de crisis van 2008 zou ESMA beduidend minder tanden hebben, minder mogelijkheden om in te grijpen. Als voorzitter ben ik toen direct gaan nadenken over het Europese toezicht op de fi nanciële markt en hoe dat er uit moest zien. Maar er was ook veel weerstand van onder andere de Europese Commissie en de Europese Raad. En toch hebben we doorgepakt. Tegen de tijd dat de crisis uitbrak, was ik al vertrokken, maar alles lag klaar. Toen het hele financiële systeem tot een burn down kwam, werd het belang van ESMA vanzelf duidelijk. ESMA kreeg toen de juiste instrumenten. Hetzelfde geldt voor gedragstoezicht: dat kwam pas echt goed op gang na de opkomst van de gemengde producten: de woekerpolissen enzo. Met een volgende stap in het toezicht zal het ook zo gaan. Je hebt altijd gedonder nodig om tot iets te komen.”

Arthur Docters van Leeuwen (1945)

"Werken bij een toezichthouder vraagt om een dikke huid. Dat was toen zo en dat is nu zo"

Vanaf het begin in 1998 (ten tijde van AFM’s voorganger STE) tot 2007 stond Arthur aan het roer van de AFM. Daarvoor was hij onder andere hoofd van de Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD), de huidige AIVD, en procureurgeneraal bij het gerechtshof in Den Haag.

Merel van Vroonhoven (1968)

"We houden toezicht in een steeds veranderende wereld, het belang van toezicht is nog even groot als toen..."

Sinds april 2014 is Merel voorzitter van het bestuur van de AFM. Daarvoor bekleedde zij verschillende directiefuncties bij Nationale Nederlanden en ING in binnen- en buitenland. En was ze onder andere lid van de raad van bestuur van de Nederlandse Spoorwegen en lid van de van de hoofddirectie van Nationale Nederlanden.

Informatie delen

Delen via: deel